НЕЗАВИСИМАЯ АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА
НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ:
ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Ж.А. Военкова
начальник отдела законодательства субъекта Российской Федерации,
ведения федерального регистра и регистрации уставов муниципальных образований
Управления Минюста России по Кемеровской области
Проявления коррупции в различных сферах жизнедеятельности современного российского общества стали одной из самых серьезных угроз, препятствующих гармоничному развитию государства и снижающих эффективность деятельности его институтов. Её общественная опасность для поступательного развития государственных институтов и институтов гражданского общества признаётся научным сообществом, средствами массовой информации, главой государства – Президентом России, политическими и общественными деятелями. В связи с этим на территории России начинают создаваться положительно зарекомендовавшие механизмы по сдерживанию коррупционного поведения в различных сферах социального управления.
Особое место среди механизмов сдерживания коррупции отводится специфической мере профилактического воздействия на неё – антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов. Одним из элементов этого механизма является независимая антикоррупционная экспертиза, проводимая аккредитованными экспертами.
В настоящее время основными нормативными актами, регулирующими отношения в сфере независимой антикоррупционной экспертизы, являются Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее – Федеральный закон № 172), Постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», утверждающее Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и Методику проведения такой экспертизы, и Приказ Минюста России от 21.10.2011 № 363, которым утверждена форма заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.
Федеральный закон № 172 наделяет правом на проведение независимой антикоррупционной экспертизы институты гражданского общества и граждан (ст. 5).
В настоящее время государством установлен механизм реализации ст. 5 Федерального закона № 172-ФЗ через наделение правом проведения независимой антикоррупционной экспертизы физических и юридических лиц, аккредитованных Минюстом России. При этом, учитывая минимальный объем требований к лицам, желающим стать независимыми экспертами, аккредитация носит, по сути, уведомительный характер.
Независимые эксперты проводят антикоррупционную экспертизу в инициативном порядке и за счет собственных средств.
Под независимой антикоррупционной экспертизой нормативных правовых актов (проектов) понимается исследовательская деятельность аккредитованных независимых экспертов, а также не аккредитованных институтов гражданского общества и граждан по выявлению положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции и выработке предложений для их устранения. Не допускается воздействие на эксперта со стороны органов власти в целях получения заключения.
Основанием проведения независимой антикоррупционной экспертизы является опубликование принятого нормативного правового акта или размещение на официальном сайте разрабатываемого проекта такого акта, т.е. для проведения такой экспертизы вполне достаточно собственного решения независимого эксперта.
В качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность, в Кемеровской области были аккредитованы 12 граждан. Однако из аккредитованных экспертов активно участвует в проведении экспертизы только один эксперт. Экспертом активно подготавливаются заключения на проекты нормативных правовых актов федерального уровня.
Как показывает практика большинство экспертов, получив соответствующую аккредитацию, к своей работе в качестве независимого эксперта так и не приступили. Пассивность независимых экспертов напрямую связана с недостатками законодательного обеспечения, а также отсутствием материальных стимулов.
Для изменения сложившейся ситуации в сфере регулирования общественных отношений по проведению независимой антикоррупционной экспертизы необходимо:
1. Изменить статус независимых экспертов. Статус предполагает закрепление не только принципов антикоррупционной экспертизы и само право проводить экспертизу, но и иные элементы – обязанности, ограничения, запреты, гарантии (правовые и социальные) и ответственность. К обязанностям следует отнести:
проводить антикоррупционную экспертизу регулярно;
ограничивать круг нормативных актов, по которым эксперт уполномочен проводить экспертизу, сферой его практической юридической деятельности и (или) научных интересов.
В систему запретов следует включить:
запрещать проводить экспертизу, в случае, если это может привести к конфликту интересов или личной заинтересованности эксперта;
не допускать при проведении антикоррупционной экспертизы случаев лоббизма (предусмотреть ответственность независимого эксперта за дачу заведомо ложной антикоррупционной экспертизы).
2. Изменить юридическое значение независимой антикоррупционной экспертизы, посредством установления проведения обязательной независимой антикоррупционной экспертизы по некоторым видам проектов нормативных правовых актов, например, проектов нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы человека и гражданина.
Кроме того, в целях совершенствования механизма проведения независимой антикоррупционной экспертизы следует:
организовать научно-методические семинары по вопросам проведения соответствующих экспертиз с участием субъектов правотворческой деятельности, субъектов проведения экспертиз, а также независимых экспертов и представителей институтов гражданского общества;
ввести специальные программы обучения (по основным образовательным программам – дисциплины специализации, по программам дополнительного профессионального образования – спецкурсы, «круглые столы», конференции и др.) по вопросам проведения независимой антикоррупционной экспертизы;
обобщать положительный и успешный опыт проведения независимой антикоррупционной экспертизы и распространять его всеми законными способами;
осуществлять в рамках программ юридического обучения пропаганду, связанную с проведением независимой антикоррупционной экспертизы;
расширять формы привлечения общественности к правотворческой деятельности (упростить процедуры реализации правотворческой инициативы граждан, увеличить количество оснований проведения публичных слушаний по проектам нормативных правовых актов и пр.).
Управлением Минюста России по Кемеровской области принимаются меры, направленные на активизацию механизма выявления коррупциогенных факторов в проектах нормативных правовых актов, принятых актов и взаимодействия между Управлением, органами власти, прокуратуры, местного самоуправления и аккредитованными экспертами, уполномоченными на проведение антикоррупционной экспертизы, по устранению коррупциогенных норм из нормативных правовых актов и их проектов.
Так, 29 сентября 2010 года на заседании Координационного совета при Управлении Минюста России по Кемеровской области рассмотрен вопрос «Особенности и проблемы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, результаты этой работы и способы устранения выявленных коррупциогенных норм в законодательстве Кемеровской области».
По результатам обсуждения Координационный совет выработал и принял решение, направленное на укрепление межведомственного взаимодействия и повышение эффективности в сфере устранения в проектах нормативных правовых актов и иных документах Кемеровской области положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.
Во исполнение решения Координационного совета 28 января 2011 года Управлением Минюста России по Кемеровской области, Прокуратурой Кемеровской области, Советом народных депутатов Кемеровской области и Коллегией Администрации Кемеровской области заключено Соглашение о межведомственном взаимодействии в сфере антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Кемеровской области и их проектов.
Заключенное Соглашение способствует выработке совместных предложений по устранению коррупциогенных факторов из нормативных правовых актов Кемеровской области и их проектов.
В рамках реализации указанного Соглашения прокуратурой Кемеровской области 30.05.2012 проведено совещание по вопросу проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, в котором участвовал представитель Управления, а также были приглашены и независимые эксперты. В ходе совещания независимыми экспертами указывалось о недостаточности нормативного правового регулирования форм взаимодействия между независимыми экспертами и заинтересованными лицами, в том числе с органами государственной власти, в части рассмотрения экспертных заключений независимых экспертов и своевременного устранения коррупциогенных факторов из НПА и их проектов.
17.05.2013 состоялся Координационный совет при Управлении по теме: «Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов как мера по профилактике коррупции. Проблемы и пути их решения», на котором также присутствовали независимые эксперты. Независимые эксперты выразили просьбу организовать проведение совещания по вопросам проведения антикоррупционной экспертизы.
В настоящее время Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Кемеровской области ведет подготовку к проведению совещания с независимыми экспертами, аккредитованными Минюстом России. В ходе совещания планируется обсуждение и подписание соглашений между Управлением и присутствующими независимыми экспертами о взаимодействии в сфере проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Полагаем, что данная мера позволит независимым экспертам эффективно использовать запас знаний в процессе проведения антикоррупционной экспертизы.